一、出台背景

2019年12月，南京市规划和自然资源局联合南京市农业农村局出台了《关于保障农村一二三产业融合发展用地促进全市乡村振兴的通知》（宁规划资源〔2019〕967号），明确了支持农村一二三产业融合发展用地的基本路径。2020—2021年，连续两年已将150余宗农村一二三产业融合发展项目纳入保障范围，涉及安排用地保障计划1200余亩。但由于当前农村集体建设用地在供应环节尚欠规范，使得项目落地仍有困难。为进一步推进农村产业发展，保障农村一二三产业融合发展用地落地实施，制定出台《关于进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地 促进乡村振兴的通知》（以下简称：《通知》）；并为便于实践操作，同时制定了《南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则》（以下简称：《细则》），作为《通知》附件同步出台。

二、制定依据

（一）《土地管理法》第六十条；

（二）《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八款；

（三）《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1 号）第三条第三款；

（四）《自然资源部 国家发改委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）全文

（五）《关于发展壮大新型农村集体经济 促进农民共同富裕的实施意见》（苏委农办〔2021〕17号）第三条第八款；

（六）江苏省自然资源厅、江苏省发改委、江苏省农业农村厅《关于印发〈关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的工作细则〉的通知》（苏自然资发〔2021〕258号）全文。

三、《通知》的主要内容

（一）用地范围。规定了农村一二三产业融合发展用地，是指以农业农村资源为依托，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农产品产地市场、种源研发生产、农村休闲观光旅游及配套设施、康复养老、电子商务等混合融合的产业用地。具体用地项目应经过各区农业农村部门会同规划资源、发展改革部门联合认定。

（二）用地原则。为守好农村土地集体所有制底线，维护集体经济组织权益，确保农村一二三产业融合发展用地专地专用，同时兼顾投资者合法经营收益，促进农村产业项目规范发展，提出了依法依规、节约集约，坚守底线、维护权益，服务发展、促进增收，规范经营、共同发展等四项土地使用原则。其中依法依规、节约集约主要是为了在推动农村土地科学利用的同时，控制农村一二三产业融合发展用地使用范围；坚守底线、维护权益主要是为了落实农村土地制度改革要守好集体土地所有制底线，并且维护好土地利用投资方的经济利益；服务发展、促进增收主要是为了营造农村一二三产业融合发展用地良好投资氛围，助力乡村产业振兴；规范经营、共同发展主要是为了引导农村一二三产业融合发展项目建立现代企业管理制度，规范经营。

（三）要素统筹。一是规划统筹。强调区、街镇级国土空间规划应统筹增量与存量空间，安排不少于10%的新增建设用地空间规模或流量指标，保障农村一二三产业融合发展。二是计划统筹。明确各区每年用于保障农村一二三产业融合发展的新增用地计划应不少于市下达新增计划的5%。三是项目统筹。引导农村产业项目合理布局、协调发展，推动规模企业向工业集中区、产业园工集中集聚。四是弹性管控。可采用规划留白、点位预控、机动指标调控等弹性方式，保障项目用地，也可采用在村庄规划中预留5%的规模、项目“列清单”的方式保障。

（四）保障方式。明确非集体经营性建设用地入市试点地区可通过集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同举办企业的途径取得合法土地使用权；集体经营性建设用地入市试点地区可直接以用地入市的方式落实土地供应保障，也可通过集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同举办企业的途径落实用地。并为合理控制用地规模，要求一般按不高于项目流转农用地总面积的2%申请用地规模，通常单个项目用地原则上不超过20亩。对于科技含量高、带动力强以及从事粮食种植等项目可优先和倾斜保障。不超过100平方米的项目配套生态景观、栈道、村口标识、景观小品、观景平台等零星用地，可按相关政策与土地权利人签订土地使用合同、商定经济补偿方案后使用，所涉及的土地按原用途管理。

（五）拓宽用地来源。主要是盘活存量，节约增量，鼓励开展土地综合整治，推进土地复合利用，将剩余指标用于保障农村一二三产业融合发展。另外，对于符合城镇低效用地再开发政策的旧村用地，鼓励原土地使用权人自主开发，允许市场主体以入股、联营等方式参与再开发。

（六）优化服务。一是简化用地手续办理。对位于村庄建设边界外，需要点状布局和已纳入村庄规划“列清单”的产业融合发展及配套设施用地，符合相关要求的，可参照批次用地的审批方式、程序、权限等单独组卷报批；并且在办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。二是服务不动产登记。集体建设用地所有权人自办企业或以土地使用权入股、联营的项目可委托街镇农村集体资产管理部门作为实施主体进行登记。三是快速出具规划条件。对符合国土空间规划（村庄规划）的项目用地可依据规划出具规划条件（项目整体规划条件或项目各点状地块规划条件），依法依规灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。经营性用地如带规划建筑设计方案公开挂牌出让可直接凭方案审定意见和出让合同核发建设工程规划许可证；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，并可依法申请办理不动产登记。城镇开发边界外的国有建设用地用于农村一二三产业融合发展的，涉及的用地规划审批手续仍按国有建设用地相关要求办理。

（七）强化监管。落实各部门责任，坚持生态优先，落实耕地保护，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，对参与共同举办企业的集体经济组织由所在街镇实行属地化管理，街镇会同农业农村、发改、生态环境、水务、规划资源等主管部门对共同举办企业的流转、建设、使用以及相关农业生产行为等环节实行全过程监管。

规划资源主管部门将用地情况纳入市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，将农村产业融合发展用地按照现状在年度国土变更调查工作中调查上图，并结合调查进行年度评估，评估结果作为下一年度农村一二三产业融合发展用地安排的重要依据。

四、《细则》的主要内容

（一）适用范围。是指农村集体经济组织使用集体建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，发展农村一二三产融合产业的行为。具体项目参考年度农村一二三产业融合发展项目审查，应在用地规模、投资规模和带动周边农户效益上满足一定的条件。

（二）主体资格。一是从土地所有权人的角度，明确了村集体为入股、联营的实施主体，其权利可由村集体经济组织或村委会行使，也可依法授权或委托第三方行使；二是从保证风险可控的角度，规定了参与入股、联营的对象必须与项目投资、用地主体一致；三是从规范程序的角度，规定了实施入股、联营需有合法的约定章程，各方权责明晰。

（三）工作程序。从前期准备到方案编制、签订合同、用地申请、规划许可、确权登记等设定了入股、联营用地的一整套流程，核心目的就是要控制范围、确保规范有序。其中前期准备主要是保证地块基本信息清晰，无权属争议矛盾；方案编制是要求提前谋划，取得村民支持；签订合同是要明确参与入股、联营各方责任；用地申请即在做好一切准备工作后，正式规划资源各区分局申请用地；规划许可是由规划资源各区分局依法办理用地规划手续；登记发证是依法办理不动产权证，保障入股、联营企业资产安全。

（四）监督监管。明确各部门职责，落实对入股、联营企业用地及经营行为的共同监管，确保政策实施规范有序，持续维护全市良好用地秩序，继续保持农业农村产业发展良好营商环境。

政策文件：http://ghj.nanjing.gov.cn/njsgtzyj/202210/t20221009_3716823.html