为贯彻落实《关于落实最严格耕地保护制度全面加强耕地用途管制的实施意见》（宁委办发〔2023〕35号，以下简称“35号文”）相关要求，推进我市耕地耕作层剥离再利用工作，促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，结合我市实际，我局起草了《关于推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作的通知（试行）》（以下简称《通知》），现将有关情况说明如下：

一、背景与意义

耕地耕作层土壤（俗称表土），是指地表最上层部位的土壤，其薄厚因土壤类型而异，一般厚约20～30厘米。土壤的表土层，为植物根系密集而有机质丰富的土层，是地球有机物活动的主要场所，拥有大量的有机物质和微生物，以及植物生长所需的更高水平的营养物质。已有研究表明，形成1厘米厚的表土需要100～400年时间，平均也需要200年。在农田中，形成2.5厘米厚的表土一般需要200～1000年；在林地或牧场，形成同等厚度的表土所需时间会更长；石灰岩地区表土的形成时长可能会超出人们的想象。在以往的项目建设中，由于对耕地耕作层土壤剥离的不重视，大量有价值的表土被建设单位当作废土遗弃，而由于没有专项资金对表土进行存储、运输和利用，导致每年大量的新开垦耕地和矿山废弃地以及中低产田，由于缺乏肥土而难以增厚、提高耕地质量。

2014年，原国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）强调，“全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治”。2019年以来，国家、省陆续出台实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《江苏省土地管理条例》等法律法规均对开展耕作层剥离再利用提出相关要求。

2023年12月30日，市委办公厅、市政府办公厅印发“35号文”，要求“临时用地占用耕地的、建设项目占用永久基本农田的应全面落实耕作层剥离。建设项目占用优质耕地的，综合考虑客观情况及实施成本，合理推进耕作层剥离再利用，各区年度内开展土地整治项目的，应试点耕作层剥离再利用”。为贯彻落实“35号文”相关要求，我局积极推进耕地耕作层剥离再利用政策制定，重点围绕耕作层剥离成本、安全、环保等因素，注重耕作层剥离的可操作性，以实事求是的原则，拟定有关规定，指导各区开展有关工作。

二、制定依据

（一）《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十三条；

（二）《中华人民共和国土地管理法》第三十一条；

（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十一条第二款；

（四）《土地复垦条例》第十六条；

（五）《江苏省土地管理条例》第二十九条；

（六）《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）第二之（五）；

（七）《关于落实最严格耕地保护制度全面加强耕地用途管制的实施意见》（宁委办发〔2023〕35号）第二之（五）。

三、起草过程

根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律法规，结合我市工作实际，我局深入开展调研，积极听取基层政府、用地单位代表等意见，同时学习参考耕作层剥离利用先进地区工作经验。在多方调研的基础上，我局形成了文件草案，两次征求各相关区（单位）意见，并于6月14日至6月24日，通过我局官网就文件草案及其起草说明等材料向社会公众征求意见。起草过程中，共收到各方反馈意见58条，结合各单位反馈意见和实地调研情况，进一步修改完善后，形成本稿。

四、主要内容

《通知》共分为职责分工、实施主体与剥离时点、剥离范围、剥离耕作层土壤的再利用、耕作层剥离的实施流程、耕作层剥离再利用匹配、保障措施等七个部分。

第一部分职责分工，明确耕作层剥离再利用为所在地区政府（江北新区管委会），所在街道（镇）负责具体实施及日常管护，明确了规划资源部门、农业农村部门、生态环境部门的职责分工。

第二部分实施主体与剥离时点，按照“谁用地、谁剥离”的原则，确定耕作层剥离的实施主体，细化批次用地、单独选址项目、临时用地等不同情形的实施主体和剥离时点。

第三部分剥离范围，按照“即剥即用、就近利用”的原则，明确需要剥离的情形，并从剥离成本和可操作性出发，列举可不剥离的5种情形。

第四部分剥离耕作层土壤的再利用，按照“即剥即用、临时堆放”相结合的原则，原则上在建设项目10公里范围内（或本镇街范围内）实现点对点匹配、即剥即用，不能立即利用的，存储时间一般不超过6个月。

第五部分耕作层剥离的实施流程，临时用地继续按照《土地复垦条例》等政策文件要求实施耕作层剥离，其他建设项目占用耕地耕作层剥离的实施流程主要分为四项：一是开展土壤污染状况调查，二是编制实施方案，三是实施耕作层剥离，四是组织耕作层剥离验收。

第六部分耕作层剥离再利用匹配，市规划资源局牵头建立耕作层剥离信息库、再利用需求信息库，并实现匹配，由区级规划资源部门将匹配结果及时提供供需双方，以信息化手段切实提高耕作层土壤利用效率。

第七部分保障措施，从组织领导、日常考核、资金方面三个方面落实激励与保障，按照“谁用地、谁承担”的原则，明确耕作层剥离再利用过程中的各项资金来源。现阶段以试行为主，以鼓励激励为主的方式提高基层实施积极性，摸索经验，总结方法，完善相关制度，再适时全面开展。

政策文件:https://ghj.nanjing.gov.cn/njsgtzyj/202409/t20240909_4760712.html