为贯彻落实国务院、省政府、市政府办公厅相关规定，推进苏南重点城市要素市场化配置综合改革相关工作，推动土地集约高效利用，结合我市实际，我局研究制定了《南京市国有建设用地使用权转让预告登记操作办法（试行）》（以下简称《操作办法》）。现将有关政策内容解读如下：

一、起草背景与必要性

2025年9月，国务院批复《全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》（国函〔2025〕86号），其中的《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》明确“支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让”。2026年2月，省政府印发《关于开展苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点的通知》（苏政发〔2026〕23号），其中的《南京市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案》进一步要求“推行建设用地使用权转让预告登记制度”。6月，市政府办公厅印发《关于落实土地要素市场化配置改革推动土地集约高效利用的实施意见》（宁政办发〔2026〕29号）。

根据上述文件要求，为落实土地要素市场化配置改革任务，我局研究制定了《操作办法》，通过转让预告登记，破除交易壁垒，放宽土地二级市场流通限制，盘活沉睡土地资源，提升土地要素配置效率。

二、制定依据

（一）《中华人民共和国民法典》第二编第二章第一节；

（二）《中华人民共和国城市房地产管理法》第四章；

（三）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三章、第五章；

（四）《不动产登记暂行条例实施细则》第五章第三节；

（五）《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》（国函〔2025〕86号）附件2《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》第二之（八）；

（六）《省政府关于开展苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点的通知》（苏政发〔2026〕23号）附件1《南京市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案》第二之（七）；

（七）《市政府办公厅关于落实土地要素市场化配置改革推动土地集约高效利用的实施意见》（宁政办发〔2026〕29号）第二之（十八）；

（八）《南京市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》（宁规划资源规〔2021〕7号）第二章、第三章。

三、主要内容

《操作办法》共十四条，由转让预告登记适用范围、不适用本办法的情形、转让预告登记办理流程及申请材料、预告登记权利人权益保障、预告登记失效的情形等方面构成。

（一）转让预告登记适用范围

本办法适用于南京市主城六区范围内，以出让方式取得的国有建设用地使用权，对未达到开发投资总额25%或未达到国有土地使用权出让合同（以下简称“出让合同”）约定的首次转让项目须竣工验收的条件的，但已明确后续开发投资建设意向的项目。江北新区（浦口区），江宁区、六合区、溧水区、高淳区可以参照本办法执行。

（二）不适用本办法的情形

一是未依法取得不动产权属证书的；二是司法、行政机关依法裁定、决定，以查封或其他形式限制土地使用权交易的；三是出让合同等用地批准文件明确约定不得转让的；四是因企业自身原因被认定为闲置土地，且尚未处置完毕的；五是存在超容积率、超用地范围等违反用地批准文件（出让合同等）约定的行为，且未完善相关批准手续的；六是共有土地使用权及地上建筑物、其他附着物进行交易，未经占份额三分之二以上的按份共有人或全体共同共有人同意的（共有人之间另有约定的除外）；七是其他不符合法律法规及政策规定交易条件的。

（三）转让预告登记办理流程及申请材料

转让预告登记分为预告登记办理、转让条件核实、转移登记三个环节。转让双方签订国有建设用地使用权转让合同（含转让预告交易）后，向市规划资源部门提出“转让预告交易和登记”申请；待土地开发投资总额达到25%及出让合同约定的首次转让条件，经市规划资源部门确认满足转让条件后，依法办理转移登记。

转让预告登记申请材料应包括：一是国有建设用地使用权转让预告交易申请书；二是不动产登记申请表（双方）；三是申请人、代理人身份证明；四是委托代理人办理的，还应提交授权委托书；五是出让合同；六是不动产权属证书；七是国有建设用地使用权转让合同（含转让预告交易）；八是土地出让时受让人与区政府或者指定的部门签订《投资发展监管协议》的，提供区政府或者指定部门同意转让的意见；九是转让土地使用范围勘测定界成果；十是办理土地转让所需的其他材料。

（四）预告登记权利人权益保障

一是预告登记权利人可凭不动产预告登记证明及其他必要材料，申请办理规划建设及重新约定开竣工时间等手续；二是预告登记期间，未经预告登记权利人书面同意，转让方不得处分该不动产（包括抵押、赠与、交换、买卖、作价出资等相关行为）；三是预告登记期间，人民法院要求查封转让方拟转让土地的，应当告知人民法院案涉不动产已办理预告登记，并在协助执行回执中明确预告登记有关情况；四是受让方需办理抵押的，可以一并申请办理抵押预告交易及登记，土地使用权设有抵押的，可以根据抵押双方的约定，办理土地使用权带抵押转让。

（五）预告登记失效的情形

一是自能够进行相应不动产登记之日起90日内，转让双方未申请将预告登记转为正式登记的；二是国有建设用地使用权转让合同（含预告转让交易）被认定无效、被撤销；三是法律法规规定的其他情形。

政策文件：https://ghj.nanjing.gov.cn/njsgtzyj/202611/t20261103_6031694.html