为推动南京市国土空间规划行业创新发展，鼓励争先创优，市规划资源局会同南京市城市规划协会，组织开展了2023年度南京市优秀国土空间规划评选。申报项目的范围为《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）文件明确的各级各类国土空间规划，包括总体规划、详细规划、专项规划以及为上述规划体系提供支撑的研究成果、技术标准、国土空间信息平台等。

经专家评审，本次评选共评出获奖项目48个，其中一等奖7个、二等奖17个、三等奖24个。从本期开始，我们将推出获奖规划成果的系列解读，分享优秀国土空间规划成果的项目思考和特色亮点。

今天，我们分享由南京市城市规划编制研究中心编制的一等奖作品——《南京市国土空间专项规划管理体系研究》。

成果解读|南京市国土空间专项规划管理体系研究

国土空间专项规划是指在国土空间总体规划指导约束下，针对特定领域、特定区域，为体现特定功能，对国土空间保护、开发、利用、修复作出专门安排，是“涉及空间利用或空间落位”的专项规划，是国土空间规划体系的重要组成部分。

结合南京地方实际和特大城市规划管理需求，本研究以构建科学合理的专项规划编制审批体系和完善的专项规划实施管理机制为目标，以服务全域全要素规划管控、强化规划传导与精准衔接、体现部门协作与综合平衡为工作原则，以提高专项规划编制成果质量和管理效能为导向，重在深化南京“三级三类”国土空间规划体系，按照“析背景、明目标、理政策、剖现状、定思路”五步走的方法，建立了专项规划“纵向传导、横向协同、编管结合”的全生命周期管理机制，实现“编、管、用、评”闭环管理，推动南京市专项规划编制和实施监督管理工作规范化、制度化。

四大主要研究内容

一是深入认知专项规划法律基础及其在国土空间规划体系内外的衔接关系

本研究一方面坚持目标导向，通过深入解读国家、省市相关政策，借鉴国内城市经验，深入认知专项规划法律基础，厘清了专项规划在国土空间规划体系中的定位及其与总体规划和详细规划的关系；另一方面坚持问题导向，通过梳理南京既有专项规划类型、相关审查规定以及控地类专项规划成果等工作基础，总结并探索专项规划管理一系列突出矛盾问题的解决路径。

二是明确了南京国土空间专项规划的工作范围与体系架构

为体现行业主管部门的管理需求和全域全要素的规划管控要求，本研究在梳理南京市目前已编或在编专项规划的基础上，吸收市级各部门反馈意见，系统归纳了专项规划的层次深度、规划类型、编制方式以及编审主体等内容，构建了南京市“分级分类”的国土空间专项规划体系。

三是建立了一套适用南京特大城市管理需要的专项规划编审制度

本研究基于部门管理事权，明确了专项规划的组织编制主体，并结合政策管理要求、其他城市先进经验及南京工作基础，进一步规范了专项规划编制、审查、报批全流程管理，完善了分阶段管理规则，建立了一套适用南京特大城市管理需要的专项规划编审制度。

规划编制：启动编制前，提供编制所需的国土空间规划成果资料和国土空间规划“一张图”衔接要求，实现“源头管理”；要求规划成果涉及国土空间布局的内容应相对集中或形成“国土空间安排专章”，实现“过程控制”。

规划审查：专项规划报批前，市规划资源局依申请对专项规划成果进行技术性校核和规范性校核，出具“国土空间专项规划校核意见”，实现“结果监管”。

规划报批：为保障专项规划顺利落地实施，本研究提出将“规划校核意见”作为报批要件，未经校核或校核未通过的，不得提交报批。此外，要求专项规划有控地需求时，应同步编制按照详细规划深度编制专项设施控地图则，若涉及详细规划修改的，牵头组织编制部门还须组织开展详细规划修改的必要性研究和方案论证。上述材料和图则应随专项规划一并提交规划校核和市人民政府审批。

四是建立健全了专项规划批后管理制度

秉持“全过程管控”的理念，本研究延伸专项规划编制审批管理“链条”，强化实施监管等内容建立健全专项规划批后管理制度，提高专项规划专业化管理质效，系统谋划专项规划实施管理优化调整的制度设计。

在实施监管方面，提出各级人民政府和相关部门应当按照“谁牵头编制、谁负责实施”“谁组织审批、谁负责监管”的原则，开展国土空间专项规划实施监管工作；在规划修改方面，提出任何单位和个人不得擅自修改依法批准的国土空间专项规划，确需修改的，需由牵头组织编制部门对规划修改的必要性、可行性进行充分论证，将论证成果作为报批要件随规划修编成果一并按原审批程序报批，以强化规划实施监管权威性。

四大特色与亮点

立足“全域全要素规划管控”，厘清国土空间专项规划定位，深化“多规合一”改革

南京作为长三角地区特大城市之一，贯彻落实国家战略，结合地方管理工作实际，探索特大城市专项规划编制管理体系和专项规划的目录清单管理制度，并明确专项规划是国土空间规划体系框架下的法定规划序列，是对单个条线或专项要素的具体安排和统筹配置，是健全国土空间规划传导机制和实现规划交圈的重要一环，有利于专项规划由“多规打架”转向“多规合一”，有利于理顺专项规划与国土空间规划体系传导衔接关系，有利于充分发挥多部门协同共治和规划资源行政主管部门空间保障职能的作用。

创新完善市级国土空间专项规划编制审批体系，保障“一张蓝图”落地实施

本研究建立了总体规划-专项规划的衔接传导机制：通过专项规划指引落实各层级总体规划确定的目标规模、规划空间布局和重大项目布局，按专项规划所涉特定领域、特定区域细化分解总体规划指标传导内容，实现专项规划与总体规划向下传导的“同频共振”。

本研究优化了专项规划-详细规划衔接融合机制：为解决专项规划和详细规划“两张皮”、成果不交圈的问题，依托专项规划的基础性、支撑性和详细规划的空间统筹性和法定保障性，强调专项规划与详细规划在编制深度、空间布局、用地指标、指标传导等内容的融合校核。按照“统一底图、统一坐标、统一标准、统一平台”原则，建立“动态维护”机制，将专项规划数据库与详细规划数据库“两库”融合，以实现专项规划和详细规划相衔接。

创新建立以“衔接要求、规划校核、数据汇交”为核心的审核衔接机制，保障空间利用协调高效

为解决以往专项规划因多部门条线分割而导致规划之间“打架”的问题，在专项规划编制阶段，建立以“国土空间专项规划编制衔接要求”“国土空间专项规划校核意见”以及标准化的“汇交要求”为核心的审核衔接机制，充分发挥了规划资源主管部门“两统一”职责，建立综合平衡制度，推动专项规划编制使用统一的底图底数，协调处理同一空间利用上的矛盾冲突，从源头破解空间重叠矛盾、自然资源资产配置低效等问题。

基于全生命周期管控的空间治理机制，推进国土空间治理数字化转型

牢固树立“全生命周期管理”意识，设计了一套适用于专项规划管理，包括“项目立项-方案编制-规划衔接-审查校核-批前公示-规划审批-规划公布-成果归档-动态维护-实施监管-规划评估-规划修改”全过程闭环管理流程，并依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统，构建全周期管理的信息系统网络、业务联动网络、开放治理网络，打破部门管理界线，突出多部门全过程、全流程、全方位的并联参与，提升科学决策和高效监管能力，创新协同治理新方式，构建多部门“多手联弹”共治共建共享的现代化治理新格局。

研究成果运用成效显著

本研究已形成了包括研究报告、管理办法及起草说明、专项规划目录清单、政策汇编以及多篇期刊论文“1+3+X”的研究成果，相关研究成果内容已被纳入《南京市国土空间规划条例》，对完善南京国土空将规划体系发挥了重要作用；在项目研究基础上起草制定了《南京市国土空间规划专项规划编制与审批管理办法》，将作为《南京市国土空间规划条例》配套文件，待市政府发文以统筹全市专项规划编审工作。

在研究成果专家评审会上，张鑑、张京祥等知名专家一致认为：南京市国土空间专项规划管理体系研究深入贯彻落实了国家、省国土空间规划体系构建的总体要求，构建了南京市国土空间专项规划体系和编审管理体系，为各类专项规划编审管理打下良好基础，具有较强的系统性和实用性，对国内其他城市相关工作具有借鉴意义和参考价值。