编者按

土地是城市发展的宝贵资源，如何唤醒“沉睡空间”，让低效用地焕发新生，是城市更新进程中的一道必答题。近年来，南京通过盘活存量资源、优化空间布局，探索创新盘活利用存量土地的政策机制，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，走出了一条生态优先、产业焕新、民生改善的可持续发展之路。

为及时总结推广典型经验，我们策划推出了【土地焕新记：唤醒沉睡空间的密码】专栏，逐篇解码低效用地再开发南京经验。今天推出的案例是：全市首个城市更新危房安全消险改造试点项目——石榴新村。

一、基本情况

石榴新村片区始建于20世纪50年代，均为消防、卫生等配套设施缺乏的非成套住房，居住条件差，属典型的“城中村”危旧房片区。该片区总用地面积约1.6公顷，待改造更新房屋总建筑面积约2.36万平方米，建筑层数2-3层为主，建筑密度约达80%，容积率达2.53，权证居民388户，工企单位2家，涉及常住户籍 510户、1500余人。该片区盘活更新三大难点：一是安全隐患突出，普遍经确认为D级危房；二是产权情况复杂，共涉及私房272户、直管公房63户、自管公房53户；三是位于南京市新街口核心区直线距离不足1公里，居民原址居住意愿较强。该片区涉及危房消险、棚户区改造、违建整治与产权关系整理确权，是难度大、但不得不为的民生改善与节约集约利用项目。

居住类片区盘活更新是城市持续发展的重要手段，城中村改造及危房消险是重要民生工程和治理工程，对保障人民群众居住安全、提升城市宜居品质具有重大意义。南京市秦淮区以石榴新村城市更新（安全消险）项目为试点，采取“居民自愿”“共商共建”“政府支持、居民共担”及“留改拆回”的方式进行更新改造，探索通过对老城区稀缺有限的自然资源进行全生命周期管理，引导城市用地结构优化和资源合理配置，推动自然资源节约集约利用，形成了有益的创新实践。

二、经验做法和成效

石榴新村片区盘活更新，得益于“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产管理体制机制创新的保障支撑，贯穿了自然资源“基础调查—空间规划—用途管制—开发利用—权益产权—保护修复—执法监督”的全流程业务领域，通过探索构建涵盖权属清理、公众参与以及规划、方案、土地、确权四大保障在内的“自然资源全生命周期管理”，有效破解了不具备征收条件的城中村危旧房改造难题，形成解决历史遗留问题、满足人民群众美好生活需要的、新的实践路径。

（一）土地全生命周期管理探索与实践

1、土地权属清理：合同解除+毛地收回

1999年石榴新村片区以毛地出让给南京市建华房地产综合开发总公司，由于地块小、密度高、危房众多等难题，拆迁推进难度大，项目一直处于停滞状态。2020年石榴新村地块被列为全市危房消险民生改善示范城市更新项目后，经报市政府与建华公司解除土地出让合同，清除了土地开发权矛盾。

2、居民意见征询：一询+二询+签约

2020年6月8日开展第一轮意见征询工作，仅三天时间居民同意率就超过96%。2020年9月20日启动第二轮更新改造方案意见征询工作，同意率达87.6%。2020年11月26日正式启动签约，45天签约奖励期内，签约率达97%，项目正式生效。

3、国土空间规划保障：用地边界优化+控详调整

以往的更新改造范围多限定于产权边界内，造成了一系列更新改造后破碎化、规模效益不足的问题。石榴新村片区在强调保障公共利益不受损的情况下，整理优化了用地边界，将周边的边角地、夹心地、非居住用地等一并纳入，并通过控制性详细规划调整，使所在控详规划管理单元的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标更具可操作性。

4、更新规划方案保障：回迁安置+半定制设计

项目原地建设8栋4-11层住宅（部分1-2F为商业及配套设施用房），总建筑面积约3.10万㎡，其中：A分区新建6栋建筑，可建安置房282套，住宅面积1.56万㎡，商业面积0.25万㎡；B分区新建2栋建筑，可建安置房70套，住宅面积0.39万㎡，商业面积0.2万㎡。

在坚持保护小王府巷16号民居、小王府巷清真寺历史文化资源，不突破老城限高，又满足日照、间距等规范要求的前提下，充分考虑居民安置需求，最终更新规划方案采用半定制方式，对片区内所有房屋面积、使用状况、居住人口、楼层结构等进行数据分析、户型模拟和成本测算，有针对性地开展改造方案设计，经过70多轮修改方案、20多轮调整户型，最终形成由20个面积段、36种户型平面相结合的改造设计方案，以满足不同居民回迁安置需求，提升人居品质。

5、土地供应保障：“插花式”+划拨供地

该片区盘活更新情况较为复杂，供地过程、供地方式均具有一定创新性。从2022年2月申请供地，到同年12月划拨决定书正式发出，历时10个月，整个供地过程也是一个解放思想、深化认识的过程，期间得到省厅支持和指导，逐一解决遇到的政策、技术问题，保障供地落实、项目落地。

创新“插花式”供地方式。面对石榴新村片区因原产权情况复杂、居民安置方式不同等客观因素难以形成整体供地的情况，整合不规则、零星国有无主地，首创“插花式”供地方式，连同原产权人外迁后等权证注销地块一并划拨至实施主体名下，A分区用地总面积为10210.70平方米，“划拨范围=全部外迁户权证注销土地使用权范围＋公共部分无土地使用权人用地范围”，实际划拨 5975.97平方米，在地籍图上看起来就像花开遍地似的。

基于政策采取划拨供地。鉴于石榴新村片区原始土地权利性质均为划拨用地，且秦淮区行政审批局出具明确石榴新村城市更新（安全消险）项目相关事项的批复，明确该项目已列入南京市居住类地段城市更新项目计划，根据《开展居住类地段城市更新的指导意见》，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房）土地政策，以划拨方式取得土地，完成选址预审，核发用地许可和划拨决定书，有效降低居住类片区盘活更新改造成本。

6、确权登记保障：大证办理+小证办理

在省自然资源厅、市规划资源局联动支持下，该项目A分区已依据南京市城市更新政策完成划拨供地，并由项目国有平台实施主体南京秦淮城市更新建设发展有限公司以共用宗形式完成5975.97平方米土地的不动产确权登记。2024年7月开展了为期三天的原地居民选房，共提供A、B分区352套房屋供259户回迁居民选取，共计选房302套。2025年5月，石榴新村项目A地块6幢新建住宅正式交房。根据《南京市住宅类危房治理项目规划审批与不动产登记管理工作意见》等文件规定，后续原地回迁的原权利人将可依政策申请变更登记。

（二）工作成效

经济效益。根据相关拆迁征收政策和市场测算，如采用拆迁征收方式，项目将亏损严重，在转为“留改拆回”方式后，可以减亏约10亿元。该项目还可享受国家、地方在资金政策方面的扶持，在资金成本上获得优惠，使项目成本和财务风险均有所降低。且建成后的商业配套运营，能带来长期收益，进而从长时间维度达到资金平衡。

民生效益。通过“留改拆回”模式更新改造，原来居住在危房里的居民搬进了现代化的建筑里，实现了原地居民在中心主城住上品质好房的梦想。同时，项目核心区建设约0.6万平方米的地下车库，总配置约100个机动车停车位，原有的南京市城市建设档案馆地块将改为社区医院，原本5-6米宽的小王府巷将拓宽至可以行车的14米机动车道，还将增加适老化设施、智能化设施等便民服务设施，搭建起良好的“居住街坊生活圈”。

社会效益。该项目是居住类地段更新盘活的“先行者”，通过全面、细致、暖心的政策宣贯，转变了原居民固有的征收拆迁思维，逐步形成了对居住类片区更新改造的认同，并逐渐形成全国案例的宣传。

文化效益。石榴新村改造保留了明清年代的历史建筑和古清真寺，小王府巷道路拓宽后，老地名继续沿用。通过历史文保建筑与老地名的保留，既继承了中华优秀传统文化，又增强了城市文化底蕴。

生态效益。更新改造后的石榴新村社区环境焕然一新，现代化的绿色建筑、高秆的大树、浓郁的灌木丛、青青的草坪，整个社区的生态环境得到了翻天覆地的改变，极大提升了城市环境、城市生态文明。

三、推广前景和适用范围

石榴新村是南京市首个城市更新危房安全消险改造试点项目，是“摸着石头过河”的成功案例。南京市秦淮区坚持以人民为中心，以“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，在石榴新村城市更新（安全消险）项目土地全生命周期管理方面进行创新探索实践，通过探索构建涵盖权属清理、公众参与以及“规划—设计—土地—确权”四大保障在内的“自然资源全生命周期管理”，具有较强的可复制、可推广价值，为居住类存量用地更新盘活、民生福祉改善等方面提供案例样本。