南京市秦淮区自然资源节约集约利用实践

南京市秦淮区国土面积49.11平方公里，是“特而精、最南京”的主城核心区，承载着厚重的金陵文化，也较早步入了存量开发时代。立足自然资源禀赋和历史文化特色，秦淮区积极贯彻全面节约战略，以资源节约集约利用为主线，紧扣基于历史文化保护和民生改善的存量更新盘活、提质增效的工作特色，积极探索制度创新、规划引领、供给引导的存量用地增值增效新路径，有效支撑了辖区经济社会发展，2022年单位建设用地GDP达201万元/亩、较2020年提升了12.7%。今年初，秦淮区顺利获评入选全国首批自然资源节约集约利用示范县（市）名单。

“存量更新”机制引领老城土地利用新模式

面对存量发展阶段，秦淮区积极创新要素政策、规划管控、组织运作，引导承载着各类历史文化遗存与历史文化记忆的存量土地资源“就地、连片”整体联动更新利用、提质增效，促进了城市功能提升、民生设施完善、地方特色延续，逐步形成了内涵式、集约化、品质型老城存量资源利用新模式。

一是产权为基，创新系统化要素政策。市级层面以系统思维谋划推进存量更新工作，先后围绕城镇低效用地再开发、居住类地段城市更新工作出台系列政策文件。区级层面借助“一区一特色”改革契机，瞄准理顺产权关系权责利的“小切口”，以推动解决产权制度改革的“大问题”，陆续出台涵盖规划、用地、不动产登记管理等多个领域的区级专项政策，通过在尊重不同权益主体诉求基础上的产权结构重整，实现资产增值和运营增效，保障土地资源全生命周期管理有序推进。

二是规划管控，探索精准化空间治理。充分衔接南京市国土空间规划体系改革要求，探索打通“五级三类”国土空间规划，逐步构建“城市体检+全区更新规划研究+‘十四五’城市更新单元规划+项目更新设计方案及控制性详细规划优化调整”的城市更新规划管控框架，探索形成“可研方案+更新实施方案+更新设计方案及控详图则调整(涉及历史地段的+保护规划深化)”的更新项目规划实施制度，支撑规划管控意图精准传导。

三是协同共管，构建实体化运作机制。在市委、市政府新城开发反哺老城保护更新专项资金政策引导下，秦淮区委、区政府与市规划资源局先行先试，发文成立全市首个区级城市更新实体化运作部门，下设办公室在市规划资源局秦淮分局，由区委、区政府主要领导挂帅，区建设、房产、财政、文旅等多个部门共同参与，合力推动存量资源要素利用方式从“被动保护、传统低效”转向“主动传承、赋能增效”。在市区联动、部门协同的合力推进下，全区2019年来共实施低效用地再开发98宗、总用地面积290公顷，推进了小西湖、石榴新村等6个居住类地段更新项目，其中小西湖微更新试点项目荣获2022年度联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖、全国国土空间规划优秀案例，并被列入首批实施城市更新行动可复制经验做法清单，荣获江苏人居环境范例奖。

“零增地”导向倒逼用地空间新拓展

秦淮区当前城市化水平已达98%，面对辖区增量稀缺现状，秦淮区坚持以“零增地”导向倒逼内涵挖潜，盘活有限资源，积极推进老城外新城地区面向存量的“零增地”空间规划和土地高效利用。

一是优化用地布局，腾挪整合拓空间。梳理全区各类产权关系复杂、空间发展无序的用地，按照规划实施的要求重新调整产权边界，腾挪出规整有效的建设用地空间，实现存量用地资源节约集约利用。经统计，在编制国土空间分区规划中，通过对全区零星和线型用地整合，相比2013版区总规，新增加实际有效建设用地约12公顷，推动了存量用地挖潜，提升了节地水平。

二是完善供应管理，盘活零星拓空间。合并纳入更新项目的“边角地”“夹心地”“插花地”以及非居住低效用地，通过整合周边、统筹规划，可采用划拨或出让方式取得土地，符合划拨的建设内容不低于50%。石榴新村城市更新（安全消险）项目为满足居民原地安置需求，在老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策支持下，扣除城市更新单元地块中的原地回迁户所涉土地使用权面积后，以划拨方式取得了“边角地”“夹心地”“插花地”等其余存量国有建设用地使用权，通过整体规划、统一建设，盘活了零星分散地块，提高了存量配置效率，取得了危房消险、改善民生、提升功能的综合效益。 

三是统筹地上地下，立体用地拓空间。积极推进地下空间开发利用，探索停车、商业、交通、市政等多元利用和综合利用。支持新街口某中心A、B座地下一层连通，将地下空间改造为通道和商业，完善土地出让手续，促进业态优化、品质提升。针对通过南京大校场机场搬迁整理出的近10平方公里可建设用地，邀请院士团队担纲设计，高水平确定用地利用方式，高效开展地上地下一体化统筹设计，综合考虑轨道交通、地下交通设施等建设，结合周边地块有序推进地下空间规模化、区域化开发，实现了近100万平方米地下空间复合利用。地上地下综合开发利用不仅节约了用地，还提升了土地利用效益。经统计，南部新城在“十三五”时期基础设施、公建配套及由土地出让带动产业投资实现约929.6亿元，超过预期700亿元目标，实现了“零增地”土地资源的增量增效。

“分类施策”引导产业用地提质增效新方法

一是聚焦“秦淮硅巷”建设，引导功能优化复合利用。积极落实空间要素保障创新工程，通过优化规划、用地审批管理，支持高校院所、科研机构利用现有存量划拨建设用地和房屋建设科技创新载体；对于既有建筑改变使用功能的，优化完善规划建设联合审查，通过正、负面清单和认定函等方式简化审批服务。在全市率先开展城市硅巷建设，目前全区26个城市硅巷备案载体总面积达103.81万平方米，备案载体数量、面积均位列全市第一，区域产值突破380亿元，连续四年在南京城市硅巷绩效评价中位列第一，探索出了一条推动老城创新发展的有效路径。

二是聚焦工业遗存活化利用，支持新兴业态发展。加强用地政策支持，老厂房、老厂区抓住“退二进三”机遇，实施差别化产业导入，通过按原用途使用5年免收土地年租金的过渡期、增加工业用地容积率、调整土地使用性质等举措，鼓励利用工业遗存植入文化创意、工业设计、技术研发、创客空间等新兴业态，打造具有多功能区的综合性创意产业园区，为新产业新业态发展提供了优良空间，用地效益、经济效益同步提升。

三是聚焦开发园区建设，推行“三小节地”措施。针对辖区内唯一的省级开发区南京白下高新技术产业园区实际管辖范围较小的特点，坚持以“小而全”推进全域利用、“小而优”提升用地效率、“小而特”引导产业特色化。在园区控制性详细规划修编中，将低容积率的工业用地调整为高容积率的科研用地，释放出160多万平方米建筑容量。园区114公顷的有限土地，土地开发率达100%，土地建成率近98%，建成用地地均固定资产投资约1.1亿元/公顷，地均税收约770万元/公顷。在江苏省产业园用地状况调查情况暨2022年度开发区土地节约集约利用全面评价工作中，园区综合排名位居江苏省全部194个开发区（含国家级）之首。

面对城市存量发展阶段需求，秦淮区将以全国自然资源节约集约示范县（市）创建为契机，深入探索更新盘活赋能存量土地的新路径，用好有限的土地资源，为自然资源节约集约利用提供地方实践经验。

稿件来源：秦淮区自然资源主管部门

图片来源：秦淮区政府网站